德国有法定都城 吗（德国国家的都城 ）〔德国有法定首都吗〕

　　典范 都城 都会 管理 研究（4）

　　柏林—勃兰登堡都市区通过依靠 科学的制度计划 ，实现了地区 协同发展 ，有效 克制 了都城 “多数 会 病”的出现，紧张 履历 包罗 ：创建 连合 地区 规划部，和谐 两州的发展长处 ；美满 非正式相助 途径 ，鼓励社会各阶层 参加 交换 ；设置多中心 协同发展格局，克制 生齿 太过 会合 。这一实践案例从美满 协同发展规划机制、加快 公共服务均等化改革以及设立协同发展基金等三个方面对 当前推动京津冀经济圈的协同发展具有肯定 的启示 。

　　国务院发展研究中心 课题组

　　本年 2月初，我国首个跨省市的地区 “十三五 ”规划 ，即《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》正式印发，建立 了包罗 底子 办法 互联互通在内的九项重点任务 ，预示着京津冀协同发展将会进一步加强 。究竟 上 ，办理 北京的“多数 会 病”和加快 河北的经济发展不停 是促进三地协同发展紧张 目标 ，因此德国都城 都市圈的发展履历 就值得鉴戒 。

　　颠末 1997年和2005年两次部长联席集会 会议 的讨论，德国当局 从国家层面界说 了11个具有欧洲影响力的多数 市区 。此中 “柏林—勃兰登堡 ”都市区与我国京津冀经济圈存在较多相似：一是柏林作为德国都城 ，是该国的三多数 会 州之一，与勃兰登堡联邦州在行政区划上的职位 划一 ；二是柏林的经济发展程度 远高于勃兰登堡，后者是德国传统的农业大区，工业、服务业发展相对滞后；三是从地理位置上看 ，勃兰登堡州围绕 柏林附近 ，地理面积广阔，可以或许 为柏林发展提供丰富的资源。以上三点与京津冀中“北京—河北”两省市之间的关系比力 雷同 。因此 ，通过体系 地梳理“柏林—勃兰登堡”都市区的建立 履历 ，可以为京津冀协同发展研究提供紧张 参考 。

　　柏林—勃兰登堡都市区的形成和发展

　　柏林是有着七八百年汗青 的古都，面积约892平方公里 ，生齿 346万，它是德国面积最大 、生齿 最多的都会 。但由于地皮 资源匮缺，都会 容量小 ，发展空间受限。勃兰登堡州牢牢 围绕 着柏林，拥有241万生齿 和2．97万平方公里的广袤地皮 。汗青 上，勃兰登堡州作为柏林的腹地 ，长期 为柏林的发展提供食品、劳动力和其他原质料 等。二战后，东西柏林与勃兰登堡州在社会和经济上长期 隔离。随着德国同一 、政治封锁被冲破 ，柏林和勃兰登堡州之间的社会 、经济交换 和生齿 活动 日益频仍 。回顾 柏林—勃兰登堡都市区的发展进程 ，可大抵 分别 为以下三个阶段：

　　第一阶段（1990年8月之前）：二战后 ，德国分裂成了东德和西德两个国家，柏林这座都会 同样被拆分为东柏林和西柏林两部分 。上世纪后半叶的几十年里，身处社会主义阵营的东柏林实行 筹划 经济体制 ，以巨大的资源和环境 本钱 调换 经济增长；而西柏林由于与东德的国土 接壤，其都会 发展重要 依靠 西德当局 的财务 救济 ，不但 丧失自我发展的功能 ，与相近 的勃兰登堡州在信息、职员 和资源等方面也缺乏根本 的交换 和相助 。

　　第二阶段（1991年—1996年）：德国重新同一 后，联邦当局 在1991年作出了还都柏林的庞大 决定 。这是基于以下三点思量 ：一是从经济因素上看，还都柏林有利于消除东西德经济发展差距；二是从政治因素上看 ，还都柏林利于加快 东西德的融合；三是从战略职位 上看，还都柏林有利于提拔 德国在欧洲政治版图中的战略职位 。

　　上世纪90年代初期，柏林的生齿 履历 了一个先增长继而镌汰 的过程。统计表明 ，1991年柏林的生齿 总量为344．36万，1996年镌汰 至342．86万，五年里的增幅依次为0．4％、0．1％ 、－0．3％、－0．2％和－0．5％。上述生齿 规模变革 与当时 联邦当局 订定 的政策有较大关系 。由于履历 长期 的政治封锁和经济隔离，当东、西柏林完成同一 ，尤其是重新建立 国家都城 的职位 后，周边和国内其他地区 的人才 、资金和信息等各类资源纷纷搜集 于此。而生齿 的激增固然 带来了贸易 的快速发展，但也直接引发都会 用地需求增长较快的抵牾 。与此同时 ，围绕 柏林周边的勃兰登堡州却地广人稀，经济发展程度 相对较低 。

　　因此，为了促进柏林和勃兰登堡的和谐 发展、美满 上述地区 的底子 办法 建立 、进步 地区 开辟 的科学规划以及节流 行政管理本钱 ，德国联邦当局 从还都之日起就开始动手 策划 柏林市和勃兰登堡州的归并 议案，并为此投入了大量的资金和人力。然而，出乎料想 的是 ，勃兰登堡的大众 ，尤其是年轻一代，对归并 议案大多持反对意见 ，这重要 基于对联邦当局 执政本领 的不信托 以及拒绝再次动荡 、维持民族传统和地区 特性等综合因素思量 ，导致在1996年归并 议案全民公决中，勃兰登堡州的同意 率仅为1／3。两州归并 失败的直接结果 是之前各方为归并 后共同发展而告竣 的近200个相助 筹划 全部搁浅，短期内该地区 经济发展势头遭遇极重 打击 。

　　第三阶段（1997年至今）：全民公决的失败导致两州归并 的议案流产 ，但是之前在推动归并 过程中建立 起来的地区 连合 规划构想却得以生存 。固然 勃兰登堡州的大众 反对与柏林州归并 ，但是附和 深化两地的全方位相助 ，尤其是加强 该地区 发展的科学规划。部长联席集会 会议 是德国联邦州当局 间的非正式相助 机制 ，不外 它对该国空间规划具有紧张 影响力 。1997年北莱茵—威斯特法伦州部长联席集会 会议 通过多数 市地区 空间发展决定 ，即《德国的欧洲多数 市地区 》，建立 了7个具有欧洲影响力的多数 市区 ，“柏林—勃兰登堡 ”乐成 入围。

　　1998年，“柏林—勃兰登堡”都市区的首部《州连合 发展程序》正式发布，作为两地协同发展的紧张 结果 ，它成为引导 各地区 之后开展具体 规划工作的准则。进入新世纪以来，两地相助 进一步加深，不但 在法律、保险、医疗和救济 体系 等方面渐渐 实现趋同 ，而且还约定实行 同一 的财务 支持和技能 发展政策、对外采取 同一 的市场区位形象 、创建 同一 的就业市场等。总体而言，只管 柏林和勃兰登堡未能实现行政区划上的归并 ，但通过提拔 地区 协同发展程度 ，让两地大众 分享经济发展结果 ，进步 了资源利用 服从 ，实现了双赢 。

　　推动地区 协同发展的重要 步伐 和履历

　　“柏林—勃兰登堡”都市区依靠 科学的制度计划 ，实现地区 协同发展 ，有效 克制 都城 “多数 会 病 ”的出现，其重要 履历 可总结为以下四点。

　　（一）创建 “连合 地区 规划部”，和谐 两州的发展长处

　　为和谐 两个地区 的发展 ，一个正式的跨州规划相助 机构即“连合 地区 规划部”于1996年创建 。该机构以“平中分 配发展机会 及潜力、强化共同的经济需求、促进两州共同发展 、掩护 生存 依靠 的天然 资源、增长 地区 竞争力 ”为目标 ，重要 任务 是订定 两州连合 的、逼迫 性的法定规划，即“柏林—勃兰登堡州发展规划”和“柏林—勃兰登堡州发展程序” 。该机构拥有直接的政治权利 来订定 和实行 联邦州层面的规划决定 ，这使得柏林—勃兰登堡州地区 空间规划体系表现 出与德国其他地区 不一样的特性 。德国的空间规划大要 分为四个条理 ：联邦规划 、州规划、地区 规划和都会 ／地方规划，而柏林—勃兰登堡州连合 发展规划则属于跨州边界 的地区 规划，这在德国国内是独一无二的。另一方面 ，由于“连合 地区 规划部”同时也是柏林“都会 发展部 ”和勃兰登堡州“底子 办法 和地区 规划部”的构成 部分 ，机构成员体例 从属 于上述两州的规划部分 ，工资由各自部分 负担 ，而连合 地区 规划部的其他运作费用 ，则由柏林和勃兰登堡州均匀 分担 。因此，这个新机构的出现没有加大两州的财务 负担。

　　为了确保规划决定 的公正性，“连合 地区 规划部”设置了两名领导 ，分别来自两地。同时根据办公室“搭档 原则 ”的规定，机构内每个办公室的负责人和其他成员也必须来自差别 的州，以保障规划决定 创建 在两州共同的意愿上 。别的 新机构还前瞻性地设置了“分歧台阶”的和谐 机制 ，当涉及两州长处 的规划产生观点辩论 时，共五个差别 层级的“分歧台阶”从制度上包管 了抵牾 的终极 办理 。已往 靠近 20年的实践证明 ，90％以上的跨州规划题目 都能在连合 发展规划部的内部得到办理 ，仅有少数的抵牾 特别 激化的题目 必要 两州的最高决定 者共同商讨。

　　（二）美满 非正式相助 途径，鼓励社会各阶层 参加 交换

　　除了正式的规划相助 途径外，连合 发展规划部也积极吸引市民参加 、促进公众讨论 ，支持各种范例 的公私相助 以及地区 论坛，通过创建 各界广泛参加 的非正式地区 协作网络，来办理 题目 、强化交换 、凝结 共识和创建 信托 。比方 ，在柏林和勃兰登堡州各自举行 的“都会 ／州论坛 ”、在两州东西南北四个方位接壤 处的次地区 地方当局 设立的“邻里论坛”和勃兰登堡州远郊地区 的地方“自助发展筹划 ”——这些基于各州 、地区 或地方条理 的非正式地区 对话平台吸引了当局 、市场、学界和公民等社会各界参加 者 ，共同为地区 相助 的热门 题目 提供智力支持，为推动地区 团体 发展钻营 朝野共识。

　　除了各种地区 对话论坛之外，柏林和勃兰登堡州还通过组建共同的连合 就业办公室、广播电视体系 （RBB） 、公共交通体系 （VBB）和数据统计体系 等 ，创建 起地区 内互惠相助 和共同发展的劳动力市场和底子 办法 网络，进一步密切了两州之间的地区 相助 。

　　（三）设置多中心 协同发展格局，克制 生齿 太过 会合

　　只管 德国团体 城镇化率已高出 90％ ，但生齿 麋集 度不高。“分散型会合 ”是德国生齿 分布的紧张 特点 。统计表明，德国国内高出 100万生齿 的多数 会 仅有三个，即柏林、汉堡和慕尼黑 ，10万人以上的中等都会 靠近 80个，天下 60％左右的生齿 都分布在规模不敷 10万人的各个中小城镇。纵然 是德国生齿 规模最大的都会 ，与欧洲大陆的其他都城 都会 相比 ，柏林（350万）的规模也偏小，如莫斯科（1211万）、巴黎（1185万）和伦敦（817万）。

　　“分散型会合 ”特点的形成既与德国的文化传统有关，如德国汗青 上曾有数百个诸侯国和骑士领地长期 共存，直到19世纪后半期才完成同一 。另一方面 ，联邦当局 也故意 识地控制单一都会 的发展规模，以冀各地区 均衡 发展和共同富裕，还专门订定 《联邦建立 法》。以“柏林—勃兰登堡”都市区为例 ，除了柏林，还扶持了法兰克福（德国银行及航空中心 ） 、科特布斯、波茨坦、勃兰登堡这4个地区 中心 以及2个含部分 地区 中心 职能的次中心 。“连合 地区 规划部 ”还在间隔 柏林60公里范围内的地区 选择26个具有发展潜力的聚落作为发展重点，建立 特别 的居住区和经济开辟 区 ，以疏散都城 相干 财产 ，减轻中心 都会 发展压力；在距市中心 60—100公里范围内设立了6个二级中心 ，同时还在勃兰登堡州其他县市中设立30个三级中心 。多中心 的分布格局便于生齿 疏解 ，克制 局部地区 太过 搜集 导致“多数 会 病”。

　　别的 ，为了推动多中心 的协同发展，两州当局 一是创建 共同发展基金 ，通过公平决定 、资金补贴，加强 对地区 发展单薄 点的支持，确保都市区内巨细 都会 底子 办法 和生存 配套条件根本 相称 。二是在均衡 发展底子 上突出“强化上风 ” 。假如 地区 内任何地方能证明 其发展潜能，可申请经济、政策资助 ，从而强化地方上风 ，实现发展多元化。三是帮忙 联邦当局 在各大、中都会 并行发展大学和科研机构，克制 因修业 导致的生齿 聚集。

　　对推动京津冀协同发展的启示

　　（一）美满 协同发展规划机制 ，恭敬 各方差别 长处 诉求

　　长期 以来，在我国三大增长极里京津冀地区 的协同发展程度 远远掉队 于长三角和珠三角地区 。由于经济发展阶段的差别 ，资金 、人才、技能 等生产要素向北京和天津两多数 会 活动 的“虹吸效应”进一步加大了地区 内都会 间的发展差距。因此 ，推动京津冀协同发展不但 是为了疏解北京非都城 功能，办理 “多数 会 病 ”的题目 ，也是为了促进河北和天津两地的连续 康健 发展。

　　为推动京津冀协同发展 ，中心 创建 了京津冀和谐 发展领导 小组以及相应办公室，其职能与“柏林—勃兰登堡连合 地区 规划部”雷同 ，但是级别更高 ，更有助于和谐 各方长处 。应当对峙 “长处 共享、本钱 共担”的原则，充实 相识 三地的实际 环境 ，恭敬 各地差别 长处 诉求，订定 科学的地区 规划 。与此同时 ，在推动京津冀协同发展的过程中，还应当器重 社会各个阶层 的意见，美满 公共政策的订定 机制 ，尤其是涉及大众 切身长处 的大气污染管理 、财产 升级转移和交通一体化等庞大 政策时，应在条文的草拟 和修订阶段广泛借助短信、流派 网站、新媒体、手机APP 、听证会等多种情势 ，让更多的公众知晓并参加 讨论 ，使政策内容更加美满 公道 。

　　（二）加快 公共服务均等化改革，促进财产 有序转移

　　德国是天下 上公认的联邦制国家里均等化程度 最高的国家之一，为了实现宪法（即《德意志联邦共和国根本 法》）“公民生存原则同等 ”的目标 ，联邦当局 以财务 均衡 性转移付出 为本领 ，通过纵向和横向调治 ，保障贫苦 州能到达 天下 均匀 财务 本领 95％的程度 ，实现差别 地区 提供公共服务本领 的大抵 均衡 ，从而引导大众 分散居住，促进社会调和 稳固 。柏林和勃兰登堡之间就存在横向均衡 的转移付出 ，前者每年通过科学测算“天下 住民 均匀 税收额”和“本州住民 均匀 税收额” ，将本州的部分 税收收入补贴给后者，到达 缩小两地财务 本领 差距的目标 。

　　由于汗青 和政治的缘故起因 ，北京和天津在底子 教诲 、医疗保险和社会保障等公共服务范畴 的财务 投入在天下 长期 处于领先程度 ，远远高出 河北。大量优质公共资源在上述地区 聚集，是造成已往 十年都城 生齿 快速增长的紧张 缘故起因 。当前为了推动财产 从京津两市向河北的有序转移，必须加快 公共服务均等化改革 ，打扫 搬迁企业员工的后顾之忧 。

　　一是继承 深入落实京冀《卫生相助 框架协议》和《京冀唐卫生奇迹 协同发展相助 框架协议》，开展河北省直医疗单位 与都城 对口三甲医院的全方位相助 ，引导优质医疗资源向下层 倾斜 ，缓解都城 大医院“人满为患 ”的压力。二是尽快创建 京津冀医保异地结算网络。只管 如今 三地医保在起付线、报销比例 、报销封顶线等方面的较大差别 给异地结算造成了困难，但是顺遂 办理 上述题目 对于推动财产 转移和发展养老奇迹 都有着紧张 意义，应抓紧落实 。三是鼓励北京和天津的中小学名校在河北设立分校 ，利用 “互联网＋”技能 ，采取 录制视频课件、长途 视频讲课 等方式，让河北的门生 享受和京津两地同龄人一样的优质教诲 资源。

　　（三）设立协同发展基金，扶持河北重点地区 发展

　　在柏林—勃兰登堡都市区的发展过程中 ，两州当局 创建 的共同发展基金在扶持单薄 城镇发展、缩小区内各地间经济程度 方面发挥了紧张 作用。当前河北人均GDP尚未到达 天下 均匀 程度 ，约为京津两市的1／3 。假如 不能缩小地区 间发展差距，大概 会制约承接京津两市财产 转移的结果 ，进而影响相助 项目标 顺遂 实行 。因此发起 三地当局 共同出资设立京津冀协同发展基金，对河北省部分 重点地区 举行 帮扶。

　　一是大力 大举 办理 “环京津贫苦 带”的题目 。“环京津贫苦 带 ”的出现既有汗青 缘故起因 ，也有实际 因素 。作为京津两市周边的腹地 ，它已经成为维持中心 都会 繁荣稳固 的紧张 因素。将来 除了要加强 对该地区 的精准扶贫，加大政策倾斜力度外，还要探索创建 长期 稳固 的生态补偿 机制 ，补偿 本地 为了掩护 都城 资源环境 所作的贡献和遭受 的丧失 。二是加快 推动河北省PPP项目落地 。当局 与社会资源 相助 提供公共服务是我国将来 一段时期的常态，要想缩小河北与京津两市在重点底子 办法 和公共服务范畴 的差距，可以通过发挥当局 基金的引导树模 效应 ，吸引社会资金和民间资源 的投入，实现长处 共享。三是有序推进京津冀交通一体化建立 。北京市的“十三五”交通规划提出了到2020年要形成“1小时京津冀地区 交通圈”，当前起首 应实现中心 都会 之间城际铁路公交化和美满 重点地区 间高速公路毗连 的建立 目标 。与此同时，三地当局 还应会合 精力 办理 “断头路 ”的题目 ，不但 涉及国道省道，部分 紧张 的县道乡道也应纳入规划范围。要本着服从京津冀协同发展大局的态度，不拘泥于局部的长处 得失 ，尽早买通 毗连 各地的“毛细血管”，为交通一体化服务。

　　课题负责人：张军扩

　　课题和谐 人：侯永志

　　课题构成 员：贾珅 黄斌 熊鸿儒 郭巍 林晓宁 龙海波 单大圣 伍振军 周群力

　　执笔：郭巍 林晓宁