住房和城乡建立 部重要 职责（住房和城乡建立 部机构设置）〔住房和城乡建设部的职责〕

2023年7月7日住建部网站公布了《关于踏实 有序推进都会 更新工作的关照 （建科〔2023〕30号）》（以下简称30号文），这是继2021年8月31日住建部发布《关于在实行 都会 更新举措 中防止大拆大建题目 的关照 （建科〔2021〕63号）》（以下简称63号文）两年后，中心 层级发布的第一个都会 更新文件。

自63号文之后 ，住建部就将都会 更新的制度探索与实践工作放权给了地方，2021年11月4日住建部发布《关于开展第一批都会 更新试点工作的关照 （建办科函〔2021〕443号）》，决定在21个都会 （区）开展第一批都会 更新试点工作 ，充实 变更 起地方的积极性，由各都会 根据本身 的天禀 去大胆探索得当 本身 的都会 更新模式，厥后 重要 就是各地方积极开展都会 更新制度建立 工作 ，住建部只是在试点一年后对各地的试点履历 做了总结，2022年11月25日下发了《关于印发实行 都会 更新举措 可复制履历 做法清单（第一批）的关照 (建办科函〔2022〕393号）》，提炼出一年来各地都会 更新的创新模式和步伐 ，向天下 推广履历 。

与平地惊雷般炸裂出世的63号文相比，本次30号文非常低调，内容平实简单 ，和63号文一样字少，却远不及63号文事大，并没有引发市场的热议，不外 通读原文 ，却能发现决定 层实际 上是对将来 都会 更新做出了长远 的政策安排。假如 说63号文是决定 层对都会 更新划出了关键的底线，那么本次30号文就是为都会 更新框定了将来 发展的空间，一方面是补全了都会 更新的底线和上限 ，另一方面是树立了都会 更新的三大制度支柱。

图：都会 更新政策框架表示 图

一、放量上限

30号文真正的代价 在于极大的开释 了都会 更新创新授权空间，鼓励地方当局 在不违背 四道红线底线的条件 下，积极探索都会 更新的新模式 ，进一步放权将大大拓展都会 更新的上限，发掘 出都会 更新的潜力，提拔 都会 更新的服从 。

1. 鼓励有立法权的地方出台地方性法规 ，创建 都会 更新制度机制。

鼓励地方都会 更新立法是本条中最紧张 的内容，也是30号文最大的亮点。

如今 都会 更新项目融资关键在于一二级联动开辟 ，以到达 项目自均衡 。这种均衡 是混同均衡 ，从融资要求来看，一级开辟 限期 长，二级开辟 限期 短，终极 还款泉源 是二级开辟 收益。但是一二级联动模式并没有同一 明白 的政策法律依据 ，反而是当前地皮 相干 法律法规严厉 克制 的做法，实践中银行等金融机构提供都会 更新融资，一样平常 以省级地方法规对一二级联动开辟 的规定为依据 ，金融机构向都会 更新项目融资，必须检察 以下三个方面，确保合规性：

a.本地 必须有地皮 开辟 一二级联动的政策出台 ，大概 必须促成本地 当局 出台一二级联动相干 政策。

b.都会 更新的地区 规划已经公布 。

c.项目审批手续完备到位。

各地方具体 政策规定差别 ，比方 深圳、广州的都会 更新社会投资人和地皮 招拍挂两招合一模式和原地皮 权利人自主改造协议出让拿地模式，上海的汗青 风貌掩护 开辟 权转移机制 ，南京的公益用地划拨+商住用地协议出让模式，成都的“地随房走”，通过买房 、并购归并 原始地皮 权利人地皮 利用 权到一个主体 ，再协议出让拿地模式，济南的“带实行 方案挂牌 ”取得后续建立 地皮 模式等。鼓励地方当局 订定 都会 更新地方性法规实际 上可以促进一二级联动开辟 的推广和创新 。

究其缘故起因 ，还是 在于2021年下半年后，房地产行业崩塌和地皮 市场连续 低迷 ，以往城镇化以地皮 收入作为支持 的底子 逻辑被冲破 ，创建 在其上的一系列地皮 开辟 和地皮 出让制度本来 是为规范地皮 收入分配和利用 而设置，如今 地皮 收入无以为继 ，都会 化的资源 支持 不在，急迫 必要 创建 起资原来 源新的底层逻辑，否则新型城镇化无法推进 ，以是 在都会 更新范畴 一二级联动的监禁 被答应 有限打开。都会 更新范畴 答应 地皮 开辟 一二级联动也有可靠的政策依据，即决定 层将地皮 作为创建 天下 同一 大市场的要素之一，将地皮 作为都会 更新综合开辟 中的一项生产要素而非单一商品 ，既是都会 更新地皮 一二级联动与一样平常 地皮 开辟 一二级联动的关键区别，也是二者合法 与违法的分边界 。

2. 创建 当局 、企业、产权人 、群众等多主体参加 机制。

30号文重要 在两个方面提出多主体参加 ：一个是多元投融资机制，当局 、金融机构、住民 、企业、产权人等多个都会 更新资金渠道；二是运营前置和全流程一体化推进 ，将公众参加 贯穿于都会 更新全过程，实现共建共治共享 。第二个方面不是重点，多渠道资金供给才是该机制的重要 目标 。

63号文之后都会 更新更注意 公益性，夸大 底子 办法 建立 、公共服务提供和动员 财产 发展 ，严格 限定 红利 性的地皮 及房产开辟 ，但同时又夸大 市场化运营，以运营收入均衡 项目投入本钱 ，这就要求当局 和市场有效 连合 ，当局 主导项目标 公益属性，市场主导项目标 投资和运营 ，以二三开辟 及策划 级收益覆盖一级开辟 本钱 。

因此新政后的都会 更新模式将是以大要 量连片开辟 、多种范例 项目打包、一二三级联动为特性 的综合开辟 模式 。这类模式不得当 采取 当局 直接投资，当局 预算和债务羁系 趋严，使得当局 并没有充足 的资金可以独立完成项目投资 ，而且也不符合都会 更新更注意 运营而非建立 的政策导向，因此企业更得当 担当 都会 更新项目标 业主，由企业睁开 机动 的市场化投融资 ，撬动更多社会资源 参加 ，才华 包管 富足 的资金支持，而且 企业投资项目将更有利于项目将来 的市场化运营。而当局 预算资金，包罗 专项债、专项资金 、奖补资金等更得当 以投资补贴 、贷款贴息、运营补贴等情势 投入项目 ，可以补强企业的投融资气力 ，补充 项目公益属性导致的收入缺口，发挥四两拨千斤的功效。

3. 存量资源的统筹利用 ，尤其是存量用地机动 的利用 方式和支持政策 。

新一轮都会 更新的本质变革 就是从以往的增量拓展头脑 变成 存量提质头脑 ，发掘 存量资源公道 利用 是将来 都会 更新的应有之意。此中 最重要 的资源就是地皮 资源，着实 很早开始决定 层就已经在渐渐 落实全域国土综合管理 的工作 ，盘活和再利用 低效用地，广东省的三旧改作育 是最早的试点，63号文之后 ，都会 更新正式转入存量提质增效轨道，怎样 高效再利用 都会 地皮 就成为各地都会 更新实践的紧张 内容。从各地的探索来看，很多 地区 根据自身的发展需求和地皮 天禀 创建了很有鉴戒 代价 的地皮 利用 制度 。罗列 几个典范 案例：

（1）上海市：美满 零散 用地整合利用 方式。同一街坊内的地块可以在相干 长处 人协商同等 的条件 下举行 地块边界 调解 ，如将都会 更新地块与周边的边角地、夹心地 、插花地等无法单独利用 的地皮 归并 ，以及在包管 公共要素的用地面积或构筑 面积不镌汰 的条件 下，对规划各级公共服务办法 、公共绿地和广场用地的位置举行 调解 。

（2）重庆市：鼓励用地指标弹性设置 。给予增长 公共服务功能的都会 更新项目构筑 规模嘉奖 ，有条件的可按不高出 原计容构筑 面积15%左右比例给予构筑 面积支持。

（3）黄石市：给予存量用地用途转换过渡期政策。鼓励利用 存量地皮 资源和房产发展文化创意、医养连合 、康健 养老、科技创新等新财产 、新业态 ，可享受按原用途 、原权利范例 利用 地皮 的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利范例 ，以协议方式办理用地手续 。

（4）北京市：构筑 用途转换、地皮 用途兼容制度。在不改变用地性子 的条件 下，通过调解 地皮 “用途”，来推动地皮 更高效地利用 。

存量构筑 在符合规划要求和管控要求的条件 下 ，经依法答应 后可以转换用途 。存量构筑 用途转换经答应 后依法办理规划建立 手续。符合正面清单和比例管控要求的，按照不改变规划用地性子 和地皮 用途管理；符合正面清单，但是高出 比例管控要求的 ，应当依法办理地皮 用途变动 手续，按照差别 构筑 用途的构筑 规模比例大概 功能紧张 性确定主用途，按照主用途确定地皮 设置 方式 、利用 年期 ，连合 兼容用途及其构筑 规模比例综合确定地价。

鼓励各类存量构筑 转换为市政底子 办法 、公共服务办法 、公共安全办法 。公共管理与公共服务类构筑 用途之间可以相互转换；贸易 服务业类构筑 用途之间可以相互转换；在符合工业用地管控要求的条件 下，工业及仓储类构筑 可以转换为其他用途。

国有建立 用地依法采取 租赁 、出让、先租后让、作价出资大概 入股等有偿利用 方式大概 划拨方式设置 的，可以按照国家规定采取 协议方式办理用地手续。

鼓励采取 租赁方式设置 国有建立 用地，低落 地皮 获取的本钱 。租赁国有建立 用地可以依法登记 ，租赁期满后可以续租。在租赁期以内，承租人按照规定付出 地皮 租金并完成更新改造后，符合条件的 ，国有建立 用地租赁可以依法转为国有建立 用地利用 权出让。

在不改变用田主 体的条件下，都会 更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的财产 准入条件的，可以按照国家规定在五年内享受继承 按照原用途、原权利范例 利用 地皮 。给予都会 更新项目过渡期可不补缴地皮 价款的优惠政策 ，，过渡期内，可以按照新用途办理规划答应 和施工答应 手续 ，不补缴地皮 价款，不办理不动产登记；过渡期满大概 转让时，经区人民当局 评估 ，符合更新规划和财产 准入条件，已经实实际 行 方案既定的利用 功能和预期结果 的，可以按照国家规定采取 协议方式以新用途办理用地手续。

二 、严守底线

63号文建立 的都会 更新底线是将来 新型城镇化不可动摇的地基，四道红线指标指明白 都会 更新的政策蹊径 和方针 ，是都会 更新合规与违规的边界 ，本次30号再次予以夸大 ，并新增了更为具体 的实操要求。

1. 核心 内容。

对峙 “留改拆”并举、以保存 利用 提拔 为主 ，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建 。

2. 指标监控（四道红线）

（1）拆旧比：原则上都会 更新单位 （片区）或项目内拆除构筑 面积不应大于近况 总构筑 面积的20%。开辟 商之以是 有动力举行 旧改项目标 开辟 ，缘故起因 就是项目给予配比肯定 的融资区 ，这个融资区的地皮 就泉源 于原构筑 的拆除，该比例被设定的云云 之低，意味着开辟 商最大的长处 回报泉源 被严格 管控。

（2）拆建比：原则上都会 更新单位 （片区）或项目内拆建比不应大于2 。连合 拆旧比限定 ，为了防止拆除面积小但增建面积大，63号文对拆建比也举行 了限定 。拆建比不高于2，着实 是限定 了新旧容积率的相对差（计容项目同等 环境 下） ，新旧容积率相差越大，拆除收益也就越大，连合 拆旧比例不高于20%，也就从总量上限定 了新建总面积 ，从而限定 了项目团体 收益。假设近况 为100万平的旧改项目，可拆除20万平，拆除的面积可再建40万平的新构筑 ，这新构筑 还不确定是回迁用还是 开辟 商可贩卖 用 。

（3）当场 、就近安置率：都会 更新单位 （片区）或项目住民 当场 、就近安置率不宜低于50%，该指标较洪流 平 上加大了项目标 开辟 难度，增长 了项目实行 主体的本钱 ，通过开辟 新城大规模搬迁原住民 的做法行不通了，即项目实行 主体通过等量不等价的地皮 置换实现项目收益的方法行不通了。

（4）租金年度增长率：都会 住房涨幅不高出 5%。这是对地方当局 提出的要求，地方当局 必要 均衡 和统筹都会 更新对住房租赁市场产生的影响 ，可以或许 从肯定 程度 上控制地方当局 作出会合 大规模拆改的规划 。

严格 限定 都会 更新中“拆建 ”比例，大幅度提拔 “留改”比例，创建 由已往 的单一“开辟 方式”转向“策划 模式 ” ，由已往 大规模的增量建立 转向存量提质改造和增量布局 调解 并重。

3. 实行 要求。

（1）加强 汗青 文化掩护 传承 。

a.三不做。不随意改老地名；不粉碎 老城区传统格局和街巷肌理；不随意迁徙 、拆除汗青 构筑 和具有掩护 代价 的老构筑 。

b.加强 管理利用 。防止脱管失修 、修而不消 、长期 闲置 。

（2）掩护 天然 。

不粉碎 地形地貌；不伐移老树和有乡土特点的现有树木；不挖山填湖；不随意改变或陵犯 河湖水系。

（3）安全发展 。

a. 把安全发展理念贯穿都会 更新工作各范畴 和全过程。

b. 确保都会 生命线安全，果断 守住安全底线。

c. 加大城镇危旧房屋改造和都会 燃气管道等老化更新改造力度 。

三、三大支柱保障

30号文设立了三个都会 更新保障制度：

1. 都会 体检制度。

都会 体检制度创建 于2022年，2022年7月4日住建部发布《关于开展2022年都会 体检工作的关照 （建科〔2022〕54号》，选取31个省 、自治区、直辖市的59座都会 作为体检样本都会 ，开展2022年都会 体检工作，推动创建 “一年一体检、五年一评估”的都会 体检评估制度。都会 更新21个试点都会 大部分 也包罗 在都会 体检样本都会 范围内 。

要求通过都会 自体检 、第三方体检和社会满意 度观察 ，摸清都会 建立 成效和题目 短板 ，为体例 都会 更新五年规划和年度实行 筹划 ，公道 确定都会 更新年度目标 、任务 和项目，订定 出台政策步伐 等工作提供底子 资料和依据。

本次30号文 ，住建部正式将都会 体检工作列为都会 更新的必须前置程序，将试点中积聚 的成熟履历 予以确认。重要 包罗 ：

（1）都会 体检工作连合 工作机制 。

都会 体检工作由都会 当局 主导、住房城乡建立 部分 牵头构造 、各相干 部分 共同参加 。

（2）都会 体检单位 分别 。

以题目 导向原则划细都会 体检单位 ，从住房到小区 、社区、街区、城区 ，查找群众反映猛烈 的难点 、堵点、痛点题目 。

（3）都会 体检目标 。

以产城融合、职住均衡 、生态宜居等为目标 ，查找影响都会 竞争力、承载力和可连续 发展的短板弱项。

（4）都会 体检工作结果 运用。

把都会 体检发现的题目 短板作为都会 更新的重点，一体化推进都会 体检和都会 更新工作 。

2. 规划统筹制度。

各地方都会 更新制度都非常器重 规划的统筹作用 ，为包管 都会 更新不背离当局 都会 发展的目标 和节奏，不逾越 地方财力底子 ，各地方当局 严把规划职权，根据都会 规划来审批都会 更新项目 ，63号文之后都会 更新要求去房地产化，更加突出都会 更新的公益性职能，加强 地方当局 规划职能可以或许 更好的包管 都会 更新民生目标 的实现。

（1）依据都会 体检结果 ，体例 都会 更新专项规划和年度实行 筹划 。

（2）规定 都会 更新单位 ，创建 项目库。

（3）对峙 积极 而为、实事求是 ，统筹都会 更新工作。

3. 风雅 化都会 计划 制度 。

为了包管 到达 高标准 质量 ，实现更新目标 ，都会 更新必须由风雅 的专业化计划 引导，必要 美满 都会 计划 管理制度。

（1）提出都会 更新地块建立 改造的计划 条件 ，构造 体例 都会 更新重点项目计划 方案，规范和引导都会 更新项目实行 。风雅 度必要 到达 构筑 、小区、社区、街区 、都会 差别 标准 的计划 要求 。

（2）统筹建立 工程规划计划 与质量安全管理，在确保安全的条件 下 ，探索优化实用 于存量更新改造的建立 工程审批管理程序和技能 步伐 。

（3）构建建立 工程计划 、施工、验收、运维全生命周期管理制度。

结语

本次30号文看上去平平无奇，但假如 深入研究就会发现，实际 上决定 层在30号文里向地方当局 及市场主体发了一个政策大礼包，在关键的地皮 和融资等方面大标准 放松羁系 ，大力 大举 度放权试点，借2023年各地都会 更新重启的精良 形势，再从政策上加一把力 ，加快 都会 更新的发展。从更深层面明白 ，这也是在当下地方当局 债务风险再次攀升，积极财务 又必须连续 推进的两难形势下 ，决定 层将都会 更新作为切入口，大胆放权，鼓励各地创新都会 更新市场化运作 ，最大限度变更 各地的积极性和创造力，发挥潜能跑通都会 更新的新逻辑，进而动员 整个基建投融资的市场化转型 ，终极 破解两难窘境 的一项办法 。

▆《关照 》重要 内容如下：

★

住房城乡建立 部

关于踏实 有序推进都会 更新工作的关照

按照党中心 、国务院关于实行 都会 更新举措 的决定 摆设 ，我部构造 试点都会 先行先试，天下 各地积极探索推进，都会 更新工作取得明显 盼望 。为深入贯彻落实党的二十大精力 ，复制推广各地已形成的好履历 好做法，踏实 有序推进实行 都会 更新举措 ，进步 都会 规划、建立 、管理 程度 ，推动都会 高质量发展，现就有关事项关照 如下：

一 、对峙 都会 体检先行

创建 都会 体检机制，将都会 体检作为都会 更新的条件 。引导 都会 创建 由都会 当局 主导、住房城乡建立 部分 牵头构造 、各相干 部分 共同参加 的工作机制 ，统筹抓好都会 体检工作 。对峙 题目 导向，划细都会 体检单位 ，从住房到小区 、社区、街区、城区 ，查找群众反映猛烈 的难点 、堵点、痛点题目 。对峙 目标 导向，以产城融合、职住均衡 、生态宜居等为目标 ，查找影响都会 竞争力、承载力和可连续 发展的短板弱项。对峙 结果 导向 ，把都会 体检发现的题目 短板作为都会 更新的重点，一体化推进都会 体检和都会 更新工作 。

二、发挥都会 更新规划统筹作用

依据都会 体检结果 ，体例 都会 更新专项规划和年度实行 筹划 ，连合 国民经济和社会发展规划 ，体系 策划 都会 更新工作目标 、重点任务 和实行 步伐 ，规定 都会 更新单位 ，创建 项目库 ，明白 项目实行 筹划 安排。对峙 积极 而为 、实事求是 ，统筹推动既有构筑 更新改造、城镇老旧小区改造、完备 社区建立 、活力街区打造、都会 生态修复、都会 功能美满 、底子 办法 更新改造、都会 生命线安全工程建立 、汗青 街区和汗青 构筑 掩护 传承 、都会 数字化底子 办法 建立 等都会 更新工作。

三、强化风雅 化都会 计划 引导

将都会 计划 作为都会 更新的紧张 本领 ，美满 都会 计划 管理制度 ，明白 对构筑 、小区 、社区、街区、都会 差别 标准 的计划 要求，提出都会 更新地块建立 改造的计划 条件，构造 体例 都会 更新重点项目计划 方案 ，规范和引导都会 更新项目实行 。统筹建立 工程规划计划 与质量安全管理，在确保安全的条件 下，探索优化实用 于存量更新改造的建立 工程审批管理程序和技能 步伐 ，构建建立 工程计划 、施工 、验收、运维全生命周期管理制度，提拔 都会 安全韧性和风雅 化管理 程度 。

四、创新都会 更新可连续 实行 模式

对峙 当局 引导 、市场运作、公众参加 ，推动变化 都会 发展方式。加强 存量资源统筹利用 ，鼓励地皮 用途兼容、构筑 功能肴杂 ，探索“主导功能 、混实用 地、大类为主、负面清单”更为机动 的存量用地利用 方式和支持政策，创建 房屋全生命周期安全管理长效机制 。健全都会 更新多元投融资机制，加大财务 支持力度 ，鼓励金融机构在风险可控 、贸易 可连续 条件 下，提供公道 信贷支持，创新市场化投融资模式 ，美满 住民 出资分担机制，拓宽都会 更新资金渠道。创建 当局 、企业、产权人 、群众等多主体参加 机制，鼓励企业依法合规盘活闲置低效存量资产 ，支持社会力气 参加 ，探索运营前置和全流程一体化推进，将公众参加 贯穿于都会 更新全过程 ，实现共建共治共享。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，创建 都会 更新制度机制，美满 地皮 、财务 、投融资等政策体系，随机应变 订定 或修订地方标准 规范。

五、明白 都会 更新底线要求

对峙 “留改拆 ”并举 、以保存 利用 提拔 为主 ，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建 。加强 汗青 文化掩护 传承，不随意改老地名 ，不粉碎 老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁徙 、拆除汗青 构筑 和具有掩护 代价 的老构筑 ，同时也要防止脱管失修 、修而不消 、长期 闲置。对峙 恭敬 天然 、顺应天然 、掩护 天然 ，不粉碎 地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖 ，不随意改变或陵犯 河湖水系。对峙 统筹发展和安全，把安全发展理念贯穿都会 更新工作各范畴 和全过程，加大城镇危旧房屋改造和都会 燃气管道等老化更新改造力度 ，确保都会 生命线安全，果断 守住安全底线 。

住房城乡建立 部2023年7月5日

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泉源 ：金融羁系 研究院 杨谨 住建部官网 中建智库研究院

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